Sábado, 11 de junho de 2016
Do Correio da Cidadania
www.correiocidadania.com.br
O Brasil continua diante dos impasses políticos e econômicos, a
aguardar as medidas de governo interino de Michel Temer. Enquanto atores
do porte de Lula articulam saídas à crise, inclusive admitindo a
discussão em torno de novas eleições, nada parece sair do papel. Ao
mesmo tempo, paira um grande temor em setores da população a respeito
da orientação conservadora das políticas do governo do PMDB. Para
qualificar o debate em torno das questões sociais, entrevistamos
Guilherme Delgado, economista e pesquisador aposentado do IPEA.
“A tese original do ministro (da Fazenda) Meirelles, copiada do
argumento ideológico do ‘Ponte para o Futuro’, recupera uma ideia
tecnocrático-ideológica do ‘orçamento base zero’, qual seja, iniciar o
ano fiscal sem quaisquer compromissos constitucionais prestabelecidos
(na área social diga-se), tudo sendo arbitrado pelo jogo político do
Congresso, na barganha dos ‘melhores’ projetos. Essa tese implica
necessariamente na extinção dos sistemas orçamentários de política
social”, explicou.
Além de criticar o caráter ideológico dessa nova ofensiva
liberalizante na economia e sobre direitos sociais, tratada pela mídia
corporativa como mero tecnicismo, Delgado faz uma análise geral do
financiamento das políticas sociais, em especial na saúde e educação,
pelos governos petistas de Lula e Dilma.
“A política social distributiva não contou com melhoria na
tributação, no sentido de torná-la progressiva e consistente com a
elevação necessária dos benefícios monetários da seguridade social. Ao
contrário, a partir de um certo momento houve também apelo à ‘quadratura
do círculo’, no sentido de que se poderia desonerar crescentemente as
Contribuições Sociais da Seguridade Social, porque essas desonerações
impeliriam um decantado ‘espírito animal’ dos empresários, levando-os a
investir virtuosamente e com isso ampliando significativamente o PIB e a
arrecadação tributária e previdenciária”, afirmou.
Ademais, Delgado, também colunista do Correio, expõe alguns aspectos
das questões previdenciárias, alvo central da nova equipe de governo,
que chegou a afirmar que alguns preceitos da Constituição Federal não
cabem no orçamento. Na prática, uma senha das intenções privatistas e,
não raro, regressivas e concentradoras de renda.
“Diante da complexidade da situação, princípios éticos precisam
orientar a construção de soluções técnicas. Não é o inverso, como
propõem os ultraconservadores, e nem tampouco os princípios éticos podem
ser lidos como autossuficientes, a ponto de prescindir de meios
técnicos à construção de política públicas”, analisou.
A entrevista completa pode ser lida a seguir.
Correio da Cidadania: O governo interino de
Temer acaba de anunciar uma série de medidas na área econômica, com
forte impacto social. Qual a sua avaliação da orientação econômica, que
já está clara, no que se refere aos seus impactos no financiamento e
operação de áreas sociais em geral?
Guilherme Delgado: As medidas econômicas anunciadas
na última semana de maio, conquanto coerentes com a orientação de
política social do documento ‘Ponte para o Futuro’, do PMDB, até o dia
de hoje não se materializaram em atos normativos. Lembre-se que o
anúncio original se deu um dia depois da saída do ministro Jucá, em uma
reunião ministerial com claro propósito de desviar o foco do noticiário.
Mas, respondendo especificamente à pergunta, que focaliza as medidas
de política econômica ‘com forte impacto social’, o anúncio de uma
proposta de Emenda Constitucional estabelecendo um teto dos gastos de
Saúde e Educação com base na inflação do ano anterior e as teses
oficiosas de reforma da previdência - com ênfase nas desvinculações
constitucionais do salário mínimo (Art. 201, parágrafo segundo) e no
estabelecimento de uma idade única à aposentadoria, também mudando a
regra de diferenciação de homem e mulher e atividade rural e urbana
(Art. 202, parágrafo 7, item 2) - eu só posso ler como ‘balões de
ensaio’, apoiados no discurso ideológico, mas sem base técnica ou
política para vingar.
A desvinculação constitucional da Saúde e da Educação já foi até
parcialmente desmentida, de forma verbal, pelo presidente em exercício,
ao afirmar que seriam mantidos os percentuais anteriores, fazendo-se
apenas a correção da inflação. Ora, essa afirmação é totalmente
incompatível com aquilo que dissera (também verbalmente) o ministro
Meirelles na semana anterior, que equivaleria a revogar, no caso da
Saúde, uma Emenda Constitucional (EC. 29/2000), regulamentada em 2014
pelo critério do piso no percentual da Receita Tributária Líquida; e no caso da Educação, revogar o Art. 212 da Constituição, que estabelece os pisos de aplicação da União, estados e municípios com base nos respectivos percentuais aplicados à receita resultante de impostos.
A tese original do ministro Meirelles, copiada do argumento
ideológico do “Ponte para o Futuro”, recupera uma ideia
tecnocrática-ideológica do “orçamento base zero”, qual seja, iniciar o
ano fiscal sem quaisquer compromissos constitucionais pré-estabelecidos
(na área social diga-se de passagem), tudo sendo arbitrado pelo jogo
político do Congresso, na barganha dos “melhores” projetos. Essa tese
implica necessariamente na extinção dos sistemas orçamentários de
política social, que é a base da política social de Estado instituída em
1988, em suas várias áreas específicas.
Correio da Cidadania: Nesse contexto, o que deve acontecer mais especificamente com duas áreas tão essenciais como saúde e educação?
Guilherme Delgado: Discurso ideológico e baionetas
têm evidentes serventias para derrubar governos. O general Castelo
Branco dizia sobre as últimas serem imprestáveis para sobre elas se
assentar um governo. O mesmo se pode dizer para o discurso ideológico do
“orçamento base zero”, do qual o teto constitucional dos gastos da saúde e educação é um filhote.
Mesmo sem conhecer a proposta escrita, porque não o foi ainda, a
simples ideia de que, a partir de um dado ano base semidepressivo
(supostamente 2016), de forma permanente, por limitação constitucional
explícita, não seria possível crescer os serviços de educação e saúde em
quaisquer esferas da administração pública, é uma espécie de
“quadratura do círculo”. Isto porque os riscos sociais e ambientais e,
principalmente, epidemiológicos, no caso da saúde pública, estão aí
visíveis.
Imagine-se novas mutações nos vírus portados pelo “aedes aegypt”,
requerendo novas campanhas e novas vacinas todos os anos, submetidas à
proibição constitucional do teto do ministro Meirelles. O que
dizer do sistema educacional – educação básica e universitária -, cujo
atendimento das necessidades de investimento que não coubessem na
“inflação do ano anterior” estaria automaticamente cancelado, por
disposição constitucional?
Eu prefiro analisar a proposta, quando ela realmente existir. Porque o
que foi anunciado e depois parcialmente desmentido não se põe de pé.
Correio da Cidadania: Considerando, de toda
forma, que as expectativas com relação a esse governo interino não eram
nada favoráveis, vamos retomar os governos de Lula e Dilma. Que
avaliações você faz desses dois governos com relação ao seu desempenho
em áreas sociais de uma forma geral, especialmente no que diz respeito à
polêmica em torno do assistencialismo x universalização de política
sociais?
Guilherme Delgado: Durante os governos Lula I e II e
no primeiro governo Dilma, pode-se avaliar o conjunto da política
social, medido pelos ‘Benefícios Monetários’ distribuídos às famílias e
pelos Serviços (em espécie) prestados ao conjunto da população, para
utilizar os indicadores de resultados que o IBGE passou a adotar nas
Contas Nacionais para medição da política social.
Pode-se dizer que a política social funcionou efetivamente como vetor
de melhoria na distribuição de renda, com também alguma ampliação na
oferta de serviços públicos, principalmente na área da educação. A
ampliação do emprego formal, que foi vigorosa até 2013, e a paralela
ampliação do trabalho protegido (emprego formal), que de cerca de 50% da
PEA formal (com vínculo ao seguro previdenciário) em 2000 vai a 66% em
2013, estaria só por isso alertando-nos para um bom problema à frente – a
necessidade de provisionar o sistema previdenciário para as previsíveis
demandas de médio prazo.
Ademais, os governos Lula e Dilma promoveram uma política de
valorização do salário mínimo e ainda aplicaram regras legítimas de
inclusão previdenciária, como por exemplo às donas de casa, aos
microempreendedores individuais, à microempresa etc.
Mas essa política social distributiva não contou com melhoria na
tributação, no sentido de torná-la progressiva e consistente com a
elevação necessária dos benefícios monetários da seguridade social. Ao
contrário, a partir de um certo momento houve também apelo à ‘quadratura
do círculo’, no sentido de que se poderia desonerar crescentemente as
“Contribuições Sociais” da Seguridade Social, porque essas desonerações
impeliriam um decantado ‘espírito animal’ dos empresários, levando-os a
investir virtuosamente e com isso ampliando significativamente o PIB e a
arrecadação tributária e previdenciária.
Diante da reversão cíclica de 2014 (crescimento quase zero),
acentuada em 2015 e 2016 por ostensiva política recessiva, o sistema de
financiamento às políticas sociais revela-se frágil e passa a ser
atacado ostensivamente pelo campo conservador. E nesse ataque a bola da
vez são as políticas sociais universalistas.
As políticas focalizadas também o serão, mas com substituição
provável de marcas governamentais e não necessariamente de conteúdo.
Correio da Cidadania: Qual a avaliação que
você faria no que tange ao Bolsa Família nesses governos, considerando
seus objetivos iniciais e os rumos que tomou esse programa?
Guilherme Delgado: Numa sociedade desigual como a
brasileira e ainda em mundo do trabalho com fortes traços de
informalidade, a política social precisa também conter ações focalizadas
aos mais pobres, porque as ações universalistas no campo clássico da
seguridade social não são suficientes para dar cobertura a todos. Nesse
sentido, acho o Programa Bolsa Família útil e necessário, com sua
cobertura atual de 14 milhões de famílias e benefício teto por família
de 168 reais. Mas claramente não é nem pode ser a locomotiva do sistema.
O teto de aplicação orçamentária desse Programa em toda sua
trajetória, inclusive em 2016, é de 0,5% do PIB, para um gasto social
“em Benefícios Monetários” distribuídos às famílias na casa dos 15,25%
(2013). Por outro lado, os benefícios sociais associados a direitos
sociais e vinculados ao salário mínimo, de caráter universalista
(Previdência Social, BPC e Seguro Desemprego), correspondem atualmente
(2016) a dez vezes mais que o Bolsa Família – ao redor de 5% do PIB.
Não por acaso foram eleitos como “bola da vez” das várias desvinculações constitucionais do ministro Meirelles.
Correio da Cidadania: E o que falaria de uma
das três áreas fundamentais, a saúde, sob esses governos? Dentro dos
preceitos da Constituição de 1988, o que poderia ter significado um
avanço maior, que tivesse ao alcance dos governos petistas, de Lula e
Dilma? De que forma isto poderia ter sido alcançado?
Não sendo pesquisador da área específica da saúde, observo a saúde
pública na presente conjuntura sob duas espadas ameaçadora – a do
orçamento público por um lado; e a dos novos riscos epidêmicos em
avanço, por outro. Aparentemente, o primeiro problema teria sido
solucionado do ponto de vista formal pelos governos petistas com a
regulamentação da Emenda Constitucional 29/2000, que estabeleceu o
percentual de 10% da receita tributária líquida da União para a área.
Isto agora está ‘sob judice’ no novo governo.
Mas os problemas de competição orçamentária por recursos públicos da
medicina privada (plano privados de saúde) e da gestão administrativa do
SUS descentralizado são questões permanentemente em aberto, que em
verdade pouco avançaram nos governos do PT. Por outro lado, há um forte
avanço das chamadas doenças crônico-degenerativas em escala mundial
(coronárias, renais, hepáticas, oncológicas etc.), que nos atingem
também de forma muito desigual nos sistemas público e privado.
Aqui talvez falte força aos aparatos preventivos da saúde para
influenciar, mediante regulação, hábitos alimentares, procedimentos
comerciais da indústria alimentar e também práticas não saudáveis do
agronegócio, comprovadamente maléficas à saúde pública. Finalmente, do
ponto de vista distributivo, é preciso ter em conta que um sistema como
um SUS não pode ficar apartado dos demais subsistemas da Seguridade
Social em termos de prestação de serviços. Por exemplo, a porta que se
abre no INSS para periciar o auxílio doença, o acidente de trabalho ou a
aposentadoria por invalidez está legalmente vedada a servir de porta de
acesso ao SUS para efeito de tratamento dos doentes.
Correio da Cidadania: E quanto à educação? O
que você diria que os governos petistas, de Lula e de Dilma, a partir
das condições que tiveram para governar, poderiam ter avançado um passo
além, também dentro dos preceitos da Constituição de 1988?
Guilherme Delgado: Eu creio que nas competências
federais da educação, principalmente na educação universitária e no
ensino técnico, os governos do PT avançaram significativamente em termos
de ampliação de matrículas nesses sistemas. Mas indo direto ao foco da
pergunta, que é identificar uma lacuna relevante relativamente aos
preceitos da Constituição de 1988, acho que estamos todos em débito com
uma agenda de educação popular, sobre direitos sociais e políticas
sociais instituídas a partir de 1988.
Talvez o mais extenso rol de prescrições constitucionais – a chamada
“Ordem Social”, com uma gama tão vasta de diretrizes sobre saúde,
educação, previdência, meio ambiente, minorias étnicas, comunicação
social, função social da terra etc. -, seja até hoje tema meio
interditado à consciência e formação da cidadania. É bem verdade que
houve em todos esses campos luta política para construção de direitos.
Mas acho que, no plano do sistema educacional, a educação para os
direitos sociais, nessa acepção da “Ordem Social”, e a educação para os
direitos humanos, na acepção dos direitos civis e políticos, ficaram
ambas a desejar. Avançou-se mais do ponto de vista material que na
formação dos cidadãos.
Correio da Cidadania: O financiamento de
políticas sociais tem sido o calcanhar de Aquiles dos diferentes
governos, sejam mais ou menos progressistas, a partir do apontamento de
restrições monetárias e fiscais para o financiamento de serviços
públicos universais previstos na Constituição. O que é de fato real no
apontamento dessas restrições e o que seriam alternativas realistas para
o financiamento de políticas sociais no Brasil?
Guilherme Delgado: Vou responder à pergunta me
restringindo a uma parte da política social, a principal, que sofre
permanentemente o tipo de restrição sugerida. Perante a situação
conforme colocada, há dois tipos de respostas prontas, a meu ver ambas
equivocadas. Uma é frase de efeito ultraconservadora – ‘a política
social não cabe no orçamento’ -, para daí concluir, por elipse lógica,
‘corte-se a política social do orçamento’.
A outra tese, que eu diria ser bem intencionada, embora um pouco
aviesada no pensamento mágico, nega por princípio o problema fiscal. E
no caso específico do Orçamento da Seguridade Social, invoca-se o
preceito constitucional como argumento autossuficiente para resolver, ao
longo da história, todo o problema de financiamento do conjunto do
sistema da Seguridade Social.
Creio que o sistema (da Seguridade Social) experimenta neste século
um afluxo significativo de pressões por ampliação do atendimento –
principalmente nas áreas da Previdência (aí incluindo o Seguro
Desemprego e o sistema assistencial do BPC), como também da Saúde
Pública. Os segurados da Previdência Pública evoluíram de 50% da PEA no
ano censitário de 2000, para cerca de 66% no ano de 2013. Daí à
ampliação de benefícios, mediados pelos seus tempos de carência, vai uma
consequência direta.
Ademais, o sistema previdenciário brasileiro evoluirá, em 30 a 40
anos, de forma a apresentar a mesma proporção de idosos (60 anos ou
mais) que os países europeus atuais – ao redor de 25% da população. Os
sistemas públicos e privados de saúde defrontam-se com antigas e novas
pressões epidemiológicas, ambas consumidoras diretas ou indiretas de
recursos fiscais. Diante da complexidade da situação, princípios éticos
precisam orientar a construção de soluções técnicas. Não é o inverso,
como propõem os ultraconservadores, e nem tampouco os princípios éticos
podem ser lidos como autossuficientes, a ponto de prescindir de meios
técnicos à construção de política públicas.
Finalmente, creio que precisa haver, junto ao financiamento da
Seguridade Social, um conjunto de mudanças tributárias, de caráter
progressivo, de forma a conferir às bases fiscais que financiam esse
sistema um sentido maior de justiça tributária. Por sua vez, os muitos
vazamentos e despesas implícitas desse sistema (sonegação, isenções e
benefícios fiscais não condizentes com os seus princípios, subvenções
legítimas de alíquotas contributivas, falta de transparência do
denominado “déficit” previdenciário etc.) escondem os problemas e as
formas mais racionais para enfrentá-los. A mensagem final é de que
precisamos salvar o sistema, com clara prioridade à base da pirâmide
social que o acessa, corrigindo ao mesmo tempo distorções que vimos
carregando no tempo.
Seguridade Social é parte da solução da crise social e política atual e nunca peça a ser decepada.
Correio da Cidadania: Nessa ótica, em que medida os governos Lula e Dilma falharam nesse quesito relativo ao financiamento das políticas sociais?
Guilherme Delgado: Se olharmos uma série histórica
dos gastos sociais (Benefícios Monetários e Benefícios em Espécie,
segundo a medição do IBGE nas Contas Nacionais), houve no período dos
governos do PT – de 2003 a 20013 -, um avanço contínuo e levemente
crescente do gasto social (macroeconômico), de 23,5% do PIB em 2003 a
24,8% em 2013. Isto implica em crescimento real contínuo um pouco acima
do crescimento do PIB no período. E nesse período não há déficit
primário, mas superávit primário relativamente alto (2% a 3% do PIB).
Tudo aparentemente se acomodara no ciclo de crescimento, tornando
também aparentemente inócuas as teses de reforma tributária progressiva,
que os governos do PT não acolheram. E ainda praticaram algumas
desonerações de recursos da Seguridade Social (CPMF, no segundo governo
Lula, por decisão do Congresso, e desonerações da folha patronal no
primeiro governo Dilma, por decisão voluntária).
A engenharia de manter e ampliar, ainda que levemente, a política
social nessas bases não resistiria às mudanças do ciclo econômico – de
2014 a 2016. Houve uma confiança desmesurada na renda fundiária do
petróleo do pré-sal como tábua de salvação da política social. Mas essa,
como também a renda fundiária das ‘commodities’ agrícolas, desvaneceram
no ar da desaceleração econômica chinesa.
Correio da Cidadania: Acredita que, se
houvesse tido uma evolução mais estrutural das áreas sociais sob os
governos petistas, ficaria mais complicado o teor que o governo atual
quer dar ao seu governo?
Guilherme Delgado: Não obstante uma forte tendência a
desconstruir a política social de Estado, no governo Temer, não vejo
este governo com força política para fazê-lo. Por sinal, o grau de
desconstrução maior parece ser do próprio governo, a se ver pela
evolução da conjuntura. Parece neste momento haver uma espécie de “golpe
dentro do golpe”, aumentando ainda mais o grau de incerteza política. E
nesse caldo de cultura, infelizmente, podem acontecer coisas
inimagináveis, incluindo retrocessos constitucionais, que de outra
maneira não passariam.
Valéria Nader é economista e editora do Correio da Cidadania.
A publicação deste texto é livre, desde que citada a fonte e o endereço eletrônico da página do Correio da Cidadania