Sexta, 22 de maio de 2020
"Isto posto, DEFIRO a liminar para determinar que o Presidente da CLDF se abstenha de autorizar o pagamento ou a disponibilização de recursos do fundo de assistência à saúde em favor de ex-servidores e/ou dependentes, mesmo com doença pré-existente, para além do prazo máximo de 24 meses já previsto no § 2º, do artigo 10, da resolução n.º 40/2020, sob pena de multa de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) para cada autorização nestas circunstâncias, nos termos da fundamentação.
Intime-se o Presidente da CLDF para que tome ciência da decisão.
Cite-se para contestar, no prazo legal de 20 dias, com as advertências legais."
22/05/2020
Número: 0703419-63.2020.8.07.0018
Classe: AÇÃO POPULAR
Órgão julgador: 2ª Vara da Fazenda Pública do DF
Última distribuição : 21/05/2020
Valor da causa: R$ 1.000,00
Assuntos: Defeito, nulidade ou anulação
Segredo de justiça? NÃO
Justiça gratuita? SIM
Pedido de liminar ou antecipação de tutela? SIM
Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios
PJe - Processo Judicial Eletrônico
Partes Advogados
EDSON CARLOS MARTINIANO DE SOUSA (AUTOR)
EDSON CARLOS MARTINIANO DE SOUSA (ADVOGADO)
CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL (RÉU)
Outros participantes
MINISTERIO PUBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS
TERRITORIOS (FISCAL DA LEI)
Documentos
Id. Data da
Assinatura
Documento Tipo
63698219 22/05/2020
10:23
Decisão Decisão
Assinado eletronicamente por: DANIEL EDUARDO BRANCO CARNACCHIONI - 22/05/2020 10:23:54 Num. 63698219 - Pág. 1
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Número do documento: 20052210235456100000060662009
Poder Judiciário da União
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS
TERRITÓRIOS
2VAFAZPUB
2ª Vara da Fazenda Pública do DF
Número do processo: 0703419-63.2020.8.07.0018
Classe judicial: AÇÃO POPULAR (66)
AUTOR: EDSON CARLOS MARTINIANO DE SOUSA
RÉU: CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL
DECISÃO
Trata-se de ação popular, com pedido liminar, proposta por EDSON CARLOS MARTINIANO DE
SOUSA contra CAMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL e OUTROS, em cuja inicial
questiona a legalidade do projeto de resolução n.º 40/2020, que regulamenta o funcionamento e a
estrutura do fundo de assistência à saúde dos Deputados Distritais e Servidores da Câmara Legislativa do Distrito Federal (FASCAL).
Ressalto que tramita nesta 2ª Vara da Fazenda Pública ação popular preventiva (processo
0703416-11.2020.8.07.0018), proposta por MARCO VICENZO, também contra a CÂMARA
LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL, cujo objeto é semelhante à presente ação. Na outra ação
popular preventiva, não se questionava o ato normativo em tese, mas buscou o autor impedir ato
administrativo com base na referida resolução (artigo 10, § 2º). Na presente ação popular, o autor
pretende a anulação da própria resolução (o que somente é possível por meio de ação declaratória de
inconstitucionalidade), mas o objetivo é o mesmo da outra demanda, qual seja, impedir qualquer ato
administrativo, com base no artigo 10, § 2º, da resolução.
A decisão na outra ação popular foi nos seguintes termos: “Trata-se de ação popular preventiva, com
pedido liminar, proposta por MARCO VICENZO contra a CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO
FEDERAL, em cuja inicial pretende a emissão de ordem impeditiva, suspensão dos efeitos de emenda
(n.º 05) a projeto de resolução (n.º 40/2020) que regulamenta o funcionamento e a estrutura do fundo de
assistência à saúde dos Deputados Distritais e Servidores da Câmara Legislativa do Distrito Federal
O autor afirma que no dia 21 de maio de 2.020, a Câmara Legislativa do Distrito Federal, em sessão
virtual, deliberou pela aprovação do parecer do relator do projeto de resolução n.º 40/2020, juntamente
com a emenda n.º 05, de autoria do Deputado IOLANDO ALMEIDA que alterou o § 2º, do artigo 10º do
projeto, para tornar vitalício os benefícios do fundo de assistência à saúde em favor de ex-servidores e
dependentes com doenças pré-existentes. Afirma que tal emenda representa grave ameaça de lesão ao
patrimônio público e, por isso, é passível de controle judicial por meio de ação popular.
Argumenta que se trata de projeto de resolução no âmbito legislativo e, por isso, não necessita de
qualquer ato do Executivo para ter efeitos jurídicos. Com a aprovação do projeto, passará a ter efeitos
após a publicação e, com o benefício vitalício, haverá dano ao patrimônio público. Aduz que o projeto e,
em especial, a emenda n.º 05, violam os princípios da legalidade e moralidade administrativa.
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Em caráter liminar, pretende impedir os efeitos jurídicos vitalícios da assistência à saúde da CLDF, em
favor de ex-servidores e/ou dependentes com doença pré-existente.
É o relato necessário. Decido.
Inicialmente, antes da análise da questão principal, fundamental estabelecer os limites e a finalidade da
ação popular.
A ação popular tem natureza constitucional, por meio da qual, qualquer cidadão, em nome próprio, na
busca da defesa de interesse difuso da coletividade, de forma preventiva ou repressiva, poderá evitar lesão
ou pretender a invalidação de ato (comissivo ou omissivo) ou contrato administrativo lesivo ao
patrimônio público, à moralidade administrativa (que passa a ser objeto autônomo da ação popular), ao
patrimônio histórico/cultural e ao meio ambiente (artigo 5º, LXXIII, da Constituição Federal).
A ação popular preventiva visa impedir atos administrativos baseados em normas que tem o poder de
lesão o patrimônio público. Se houver ameaça de lesão ao patrimônio público, histórico/cultural, meio
ambiente e à moralidade administrativa, cabível ação popular, que visará ordem impeditiva, justamente o
que pretende a parte autora na inicial. Portanto, como pode ter caráter preventivo, o prejuízo ou lesão ao
patrimônio público pode ser potencial. O STJ possui firme orientação de que um dos pressupostos da ação
popular é a lesão ao patrimônio público. Ocorre que a lei n.º 4.717/65 deve ser interpretada de forma a
possibilitar, por meio da ação popular, a mais ampla proteção dos bens e direitos associados ao
patrimônio público, em suas várias dimensões. Dispensa-se a demonstração de prejuízo material (AgInt
no AREsp 949.377/MG, 09/03/2017).
O pedido do autor tem caráter preventivo, qual seja, “impedir a concessão de utilização do Plano de Saúde
subsidiado pela CLDF com caráter vitalício, sob qualquer condição” e, como questão prejudicial,
o fundamento é a ilegalidade e imoralidade da extensão do benefício previsto no § 2º, do artigo 10, da
nova resolução. Portanto, o objetivo da ação popular é impedir que ex-servidores e/ou seus dependentes
sejam beneficiados de forma vitalícia pelo fundo de assistência à saúde, ou seja, ordem impeditiva para
evitar lesão ao patrimônio público.
Tal esclarecimento inicial é fundamental para que não se confunda com situações em que ações populares
são utilizadas como sucedâneo de ações diretas de inconstitucionalidade, o que não é o caso.
A resolução (cujo efeito jurídico de artigo específico é objeto de questionamento nesta ação popular)
constitui-se como ato normativo proveniente de órgãos colegiados e, nesta condição, pode ser utilizada
pelo Poder Legislativo para disciplinar matéria de sua competência específica, como é o caso da
regulamentação do fundo de assistência à saúde dos Deputados Distritais e Servidores da CLDF. A
resolução é ato normativo geral e abstrato e, por isso, o controle da legalidade da própria resolução, por
ação popular, como pretensão principal, seria vedado, porque implicaria controle concentrado de
constitucionalidade. A ação popular não é via adequada para controle de constitucionalidade de qualquer
ato normativo do Legislativo. Não se questiona tal fato. A ação popular não pode ser utilizada como
alternativa à não propositura de uma ação direta de inconstitucionalidade, sob pena de uma ampliação
indevida do rol de legitimados previsto no art. 103 da Constituição da República. A ação popular visa
prevenir lesão a atos lesivos ao patrimônio público ou reprimir atos e contratos lesivos, e não a anulação
de atos normativos genéricos.
Não há dúvida de que a resolução editada pode ser objeto de ADI Estadual, porque se trata de ato
normativo geral e abstrato. Todavia, é cabível ação popular preventiva destinada a impedir a edição de ato
administrativo concreto para favorecer ex-servidores e/ou dependentes, com base na parte final do artigo
10, § 2º, da Resolução n.º 40/2020. A pretensão do autor da ação popular é impedir que o plano de saúde
da CLDF seja destinado, de forma vitalícia, a ex-servidores e/ou dependentes, com doenças
pré-existentes. Cabe ação popular para impedir ato administrativo com base na referida resolução n.º
40/2020, o que não se confunde com a busca pela invalidade da própria resolução ou de seus dispositivos,
o que somente é possível por meio de ADI.
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Por isso, deve ser admitida a ação popular.
No caso, o autor questiona disposição específica do projeto de resolução (n.º 40/2020), § 2º, parte final,
do artigo 10º, aprovado pela Câmara Legislativa do Distrito Federal, que regulamenta o funcionamento e
a estrutura do fundo de assistência à saúde dos Deputados Distritais e Servidores da Câmara Legislativa
do Distrito Federal, cuja norma (por força da emenda n.º 05, ID 63669936) torna vitalícia a
disponibilidade do fundo de assistência à saúde para ex-servidores e seus dependentes com doença
pré-existente. Segundo o autor, tal norma específica do projeto tem potencial para lesar o patrimônio
público, em razão dos recursos públicos que poderão ser despendidos, sem limitação de tempo, em valor
de ex-servidores e/ou dependentes que apresentem doenças pré-existentes.
Em relação à ordem impeditiva no início da lide, o artigo 5º, § 4º, da Lei da Ação Popular, apenas permite
a suspensão liminar do ato, quando houver lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público, embora tal
ação possa ser utilizada para a tutela de outros interesses difusos, como moralidade administrativa e meio
ambiente. Ademais, mesmo para proteger o patrimônio público, ainda que de forma preventiva, a liminar
depende do preenchimento dos pressupostos e requisitos da tutela provisória de urgência, artigo 300, do
CPC: elementos que evidenciem a probabilidade do direito e urgência (risco de ineficácia do provimento
final).
A liminar deve ser deferida, pois não há dúvida de que a emenda n.º5 ao projeto de resolução n.º 40, que
modificou a parte final do § 2º, do artigo 10º, tem a potencialidade de causar grave impacto orçamentário
e gastos públicos que não são passíveis de serem mensurados. De acordo com o artigo 3º da resolução que
regulamenta o funcionamento e a estrutura do fundo de assistência à saúde dos Deputados Distritais e
servidores da CLDF, constitui receita do fundo, dentre outras, verbas públicas, como dotações
orçamentárias da ordem de 6%, calculadas sobre os valores constantes da lei orçamentária da CLDF,
receitas de convênios, contratos e outros ajustes celebrados com órgãos ou entidades de direito público,
receitas de aplicações financeiras referentes aos recursos diretamente arrecadados, contribuições e
doações de pessoas jurídica de direito público, remanejamento de orçamento e outros recursos que foram
destinados. Portanto, o fundo de assistência à saúde é composto substancialmente por recursos públicos e,
por isso, as despesas e os gastos devem estar diretamente conectados com princípios fundamentais da
administração pública, como eficiência, razoabilidade, transparência e responsabilidade orçamentária,
proporcionalidade e, principalmente, moralidade administrativa.
Em tempos de pandemia, no auge da crise sanitária e da saúde pública, bem como do drama vivenciado
cotidianamente por milhões de pessoas, a Câmara Legislativa do Distrito Federal, ao promover a
restruturação do fundo de assistência à saúde dos parlamentares e servidores, sem qualquer razoabilidade,
fundamento técnico, justificativa (não há motivação razoável) ou estudo sobre impactos no orçamento
público, estende o benefício, de forma vitalícia e ilimitada, a ex-servidores e/ou dependentes destes, que
apresentarem doenças pré-existentes. A ausência de razoabilidade na medida é tão evidente que não há
sequer definição do que seria “doença pré-existente”, para os fins da resolução, e qualquer estudo
técnico para estimar as despesas custeados com recursos públicos (aí a ameaça grave de lesão ao
patrimônio público). A justificativa para a inclusão desta norma que garante benefício vitalício ofende a
moralidade administrativa, a impessoalidade e a probidade nos atos da administração, senão vejamos:
De acordo com a justificativa da emenda n.º 05, que foi incorporada ao projeto de resolução, o escopo é
não deixar o ex-servidor, que sofre com doença pré-existente, sem plano de saúde. Tal servidor, segundo
o autor da emenda, teria dificuldade de conseguir portabilidade. A motivação ou justificativa não tem
qualquer caráter técnico-jurídico capaz de lhe dar sustentação. O vício de motivo e o desvio de finalidade
são patentes. O ex-servidor e seus dependentes já gozavam de período de 12 meses, agora ampliado para
24 meses, tempo em que poderiam permanecer vinculados ao fundo de assistência à saúde, na condição
de “optantes”. Com a emenda n.º 05, o ex-servidor e seus dependentes poderão permanecer
vinculados de forma vitalícia, desde que ostentem doenças pré-existentes. A justificativa apresentada na
emenda é tão infundada em termos técnicos e jurídicos, que desconsidera os limites da própria lei que
disciplina os planos e seguros saúde privados em relação a doenças pré-existentes. Explico: A justificativa
da emenda ao projeto de resolução é a dificuldade da portabilidade para pessoas com doenças
pré-existentes, pois após 24 meses o ex-servidor teria que se desvincular do fundo de assistência à saúde
para contratar serviço da mesma natureza no mercado. Todavia, o artigo 11 da lei dos planos de saúde no
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âmbito privado, veda expressamente a exclusão de cobertura às doenças e lesões preexistentes à data de
contratação, após vinte e quatro meses de vigência do aludido instrumento contratual, cabendo à
respectiva operadora o ônus da prova e da demonstração do conhecimento prévio do consumidor ou
beneficiário. Portanto, ainda que o ex-servidor tivesse doença pré-existente, o prazo de carência máximo
previsto na lei dos planos de saúde é justamente o período em que permanecerá vinculado ao fundo, após
se desligar da Câmara Legislativa do Distrito Federal. Tal fato apenas serve para demonstrar a ausência de
razoabilidade na justificativa desta norma vitalícia.
Além de atentar contra os preceitos básicos da boa gestão pública, não há qualquer critério para beneficiar
ex-servidores e dependentes com doenças pré-existentes, ou seja, não há nenhuma referência objetiva. Os
ex-servidores e/ou dependentes são associados titulares na condição de optantes e podem permanecer no
plano de saúde, nesta condição, desde que tenham se desligado até 31/12/2020. Portanto, todos os
ex-servidores e/ou dependentes, de forma automática, passarão a permanecer vinculados ao fundo de
assistência à saúde, sem prazo (tempo indeterminado), desde que com doenças pré-existentes.
A discussão sobre a restruturação do fundo de assistência à saúde durante o pico da pandemia e,
principalmente, a ampliação do benefício para ex-servidores e/ou dependentes de forma vitalícia, sem
qualquer estudo técnico, justificativa jurídica e previsão de impacto orçamentário, ameaça, de forma séria
e concreta, o patrimônio público. A lesão ao patrimônio público poderá ser de grandes proporções, porque
não é possível mensurar gastos por tempo indeterminado com ex-servidores e ou dependentes com
doenças pré-existentes. Tal decisão política, em plena crise orçamentária e sanitária, sem precedente na
história recente, implica violação grave da moralidade administrativa, da eficiência na gestão de recursos
públicos e da transparência dos gastos públicos.
Em momento de grave recessão econômica, sem precedentes na história, crise sanitária e de saúde
pública, com milhares de mortes, quando todos os agentes políticos deveriam concentrar esforços para
minimizar os efeitos da pandemia e buscar alternativas para melhorar a qualidade de vida da população,
opta-se pelo aumento de benefícios em favor de ex-servidores e/ou dependentes por prazo indeterminado.
Não se discute privilégios e benefícios a uma classe específica de servidores em momentos de crise
sanitária e econômica. O parlamento distrital foi para o caminho oposto das discussões e temas que
deveriam pautar a política neste momento triste que a sociedade brasileira enfrenta. Os projetos comuns e
essenciais para a coletividade distrital, com a finalidade de minimizar os impactos econômicos da
pandemia, melhorar o sistema de saúde público de saúde e, reduzir o caos social, sanitário e econômico,
cedem lugar para discussões menores, voltada para assegurar privilégios a uma pequena parcela da
população, que já tem o devido amparo social e econômico.
Não se questiona eventual justiça social em relação à restruturação do fundo, inclusive para beneficiar
ex-servidores. Todavia, nesse estado de guerra que o País vivencia, a moralidade administrativa, princípio
fundamental a nortear a administração pública, impede qualquer medida, por mínimo que seja, capaz de
comprometer o orçamento público para os próximos anos, que serão de grave crise econômica e
financeira.
Após a publicação da portaria, poderá ser reconhecida, em caráter incidental, a inconstitucionalidade da
parte final do § 2º, do artigo 10, alterado pela emenda n.º 05. A norma em referência permitirá a
multiplicação de atos lesivos ao patrimônio público. A norma atenta contra a moralidade, a probidade da
administração pública, o orçamento público e a legalidade, pois, sem qualquer estudo de impacto
financeiro e dissociado de critérios técnico e jurídico, autoriza gastos públicos em favor de ex-servidores
e/ou dependentes destes de forma vitalícia. A justificativa da emenda n.º 05 ostenta vício grave pela
inexistência de motivo e evidente desvio de finalidade, porque converte o programa de assistência à saúde
da CLDF, que deveria ser destinado àqueles que mantém vínculo com a instituição, em plano de saúde
vitalício custeado substancialmente por recursos públicos. Como já mencionado, não se trata de ação
popular contra ato normativo em tese, mas demanda com ordem impeditiva, de natureza preventiva, com
a finalidade de evitar que a norma que garante prestação de serviços de saúde vitalício provoque grave e
irreparável lesão nos cofres públicos. Portanto, trata-se de prevenção contra ameaça de lesão ao
patrimônio público. A CLDF tem o dever de apresentar estudo técnico quanto ao impacto financeiro deste
benefício ilimitado, pois a transparência, a moralidade e a probidade administrativa não mais se ajustam a
normas desta natureza.
Assinado eletronicamente por: DANIEL EDUARDO BRANCO CARNACCHIONI - 22/05/2020 10:23:54 Num. 63698219 - Pág. 5
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Número do documento: 20052210235456100000060662009
Portanto, em razão da ameaça séria de lesão ao patrimônio público e, diante da necessidade urgente de se
evitar que o fundo de assistência à saúde destine recursos em favor de ex-servidores e/ou dependentes
para além do prazo razoável de 24 meses, deve ser deferida a liminar para impedir que seja concedida a
utilização do fundo de assistência à saúde, em caráter vitalício, em favor de ex-servidores e/ou
dependentes que tenham doença pré-existente.
Isto posto, DEFIRO a liminar para determinar que o Presidente da CLDF se abstenha de autorizar o
pagamento ou a disponibilização de recursos do fundo de assistência à saúde em favor de ex-servidores
e/ou dependentes, mesmo com doença pré-existente, para além do prazo máximo de 24 meses já previsto
no § 2º, do artigo 10, da resolução n.º 40/2020, sob pena de multa de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais)
para cada autorização nestas circunstâncias, nos termos da fundamentação.
Intime-se o Presidente da CLDF para que tome ciência da decisão.
Cite-se para contestar, no prazo legal de 20 dias, com as advertências legais.
Notifique-se o Ministério Público, para intervir imediatamente no feito, inclusive para informar se
considera que há outros litisconsortes passivos necessários, que deveriam estar incluídos no polo passivo,
nos termos do artigo 6º, pois há entendimento de que os membros do colegiado, como exercem função
opinativa, não precisariam integrar a demanda.
Intime-se”.
Portanto, diante da identidade entre as demandas e, considerando que a ação popular não é via adequada
para controle de constitucionalidade de qualquer ato normativo do Legislativo, informe o autor se tem
interesse na continuidade desta ação popular, em 15 dias, sob pena de extinção.
BRASÍLIA, DF, 22 de maio de 2020 10:22:35.
DANIEL EDUARDO BRANCO CARNACCHIONI
Juiz de Direito
