Quinta, 12 de novembro de 2026
Artigo | Lula 4: o que esperar da segurança pública após a PEC?
O desafio é ampliar a capacidade do Estado de combater o crime sem reproduzir práticas autoritárias no uso da força policial
Lula durante a entrega da PEC da Segurança Pública ao Congresso Nacional, em abril de 2025 | Foto: Ricardo Stuckert/PR
Resumo
A transição democrática brasileira conviveu com a permanência da tortura, da violência policial e da ampla autonomia dos aparelhos repressivos.
A PEC da Segurança Pública amplia a coordenação federal e incorpora medidas de endurecimento penal. A integração das forças policiais, por si só, não assegura maior controle sobre suas práticas.
A experiência brasileira mostra que o encarceramento em massa não impediu a expansão das organizações criminosas. O desafio é reduzir a centralidade do encarceramento e fortalecer os mecanismos de prevenção e combate à tortura.
A recente aprovação da assim chamada PEC da Segurança Pública traz novamente para o centro do debate uma questão fundamental para a democracia brasileira: em que medida é possível democratizar as políticas de segurança sem enfrentar as estruturas sociais e institucionais que historicamente sustentam o exercício autoritário da violência pelo Estado? Mais do que uma reforma na organização das instituições, a proposta abre uma discussão sobre os desafios para a consolidação da democracia brasileira e sobre as formas pelas quais a violência, a punição e a desigualdade continuam estruturando as relações entre Estado e sociedade.
Em Autoritarismo e transição, publicado em 1991, o cientista político Paulo Sérgio Pinheiro chamou atenção para um dos principais paradoxos da transição democrática brasileira: a mudança de regime político não significou o fim das práticas ilegais de violência perpetrada por agentes do Estado. A realização de eleições livres e a promulgação de uma nova Constituição conviveram com a permanência de graves violações aos Direitos Humanos, da tortura, da violência policial e da ampla autonomia dos aparelhos repressivos sem a devida responsabilização por seus crimes. A democratização política não se traduziu, portanto, no controle da violência estatal como se esperava com a superação do regime autoritário.
A contribuição de Pinheiro é particularmente importante porque permite compreender a continuidade autoritária para além da permanência de representantes, estruturas administrativas e práticas herdadas da ditadura militar. Nessa perspectiva, o argumento é de que para compreender o autoritarismo é preciso levar em conta não apenas o âmbito institucional, mas, sobretudo as dinâmicas sociais, a cultura e as representações sobre violência e punição.
Na mesma direção, o sociólogo Sérgio Adorno, no artigo “A violência na sociedade brasileira: um painel inconcluso em uma democracia não consolidada” (1995), recupera a experiência histórica da formação da sociedade brasileira e analisa a persistência de relações profundamente hierárquicas, nas quais a violência e a negação de direitos a determinados segmentos da população encontram condições de reprodução e legitimidade. Para Adorno, não se trata simplesmente de identificar resíduos autoritários que resistiram à transição, mas de reconhecer que a própria experiência democrática brasileira conviveu com formas de sociabilidade e exercício do poder que reproduzem desigualdades e naturalizam a violência.
Essa interpretação ajuda a compreender por que a universalização formal dos direitos, assegurada pela Constituição de 1988, não foi suficiente para transformar as experiências concretas de cidadania. Enquanto determinados grupos passaram a experimentar a democracia como ampliação de direitos e liberdades, outros continuaram submetidos a práticas de vigilância, repressão, violência policial e encarceramento. A seletividade do sistema de justiça criminal, a distribuição desigual da proteção estatal e a exposição das populações pobres e negras à violência institucional revelam que o restabelecimento da democracia no país não eliminou as hierarquias sociais que historicamente organizam o exercício da autoridade no Brasil.
Dessa forma, a permanência de estruturas institucionais autoritárias, a ampla autonomia das corporações policiais e as dificuldades de estabelecer mecanismos efetivos de controle civil sobre o exercício da força constituíram obstáculos importantes à construção de uma ordem democrática. O problema não se restringia à ausência de reformas nas instituições policiais, mas envolvia a própria dificuldade de submeter o exercício da coerção física legítima pela autoridade policial aos limites impostos pela Constituição e ao respeito aos direitos e garantias fundamentais.
Mais de três décadas depois, os problemas formulados por Pinheiro e Adorno permanecem atuais, embora tenham adquirido novas configurações. As relações entre violência, instituições policiais e política também passaram por transformações importantes. Como mostram Lucas Pilau, Roberta Novello, Sérgio Adorno e Marcos César Alvarez, no artigo “A política da violência e a violência política” (2026), a participação de integrantes das forças de segurança na política não constitui um fenômeno recente, mas adquiriu novos contornos no século XXI, com a consolidação da chamada “Bancada da Bala” e a ampliação da representação parlamentar de atores vinculados às instituições de segurança, sobretudo a partir da década de 2010.
Os resultados das eleições de 2026 reforçam a importância dessas disputas para o próximo governo diante da massiva presença da extrema direita no Congresso Nacional, sobretudo por meio do Partido Liberal (PL). Na Câmara, o partido passou de 97 deputados eleitos em 2022 para 121 em 2026. No Senado, elegeu 19 das 54 vagas em disputa e, somados os mandatos em curso, terá 29 dos 81 senadores a partir de 2027. Os resultados das eleições de 2026 também apontam para uma presença expressiva de representantes oriundos das corporações policiais e militares na política institucional. Ao todo, 61 representantes foram eleitos, entre eles 47 deputados federais, 12 senadores, um governador e um vice-governador com trajetórias profissionais vinculadas a essas instituições.
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Nesse contexto, a presença de agentes oriundos das instituições policiais no Legislativo também merece atenção, uma vez que suas trajetórias e vínculos corporativos podem influenciar tanto a formulação das políticas de segurança quanto os mecanismos de controle e fiscalização das próprias corporações. A noção de continuidade autoritária passa a assumir, nesse contexto, uma dimensão também eleitoral e parlamentar, na medida em que projetos que associam eficiência no combate ao crime à menor restrição e controle ao uso da força policial, ampliação de penas e restrição de garantias individuais encontram representação política e capacidade de intervenção institucional.
A derrota de Flávio Bolsonaro na disputa presidencial não significa, portanto, o desaparecimento da agenda de endurecimento penal defendida durante sua campanha. Entre suas propostas estava a criação de 500 mil novas vagas prisionais em quatro anos, expansão equivalente a praticamente toda a capacidade instalada no sistema penitenciário brasileiro em 2025. A proposta expressa uma concepção de segurança pública na qual a ampliação do encarceramento aparece como resposta privilegiada à criminalidade. Entretanto, a experiência brasileira demonstra que a expansão contínua da população prisional não tem sido acompanhada pela redução da violência e da criminalidade.
Além dos elevados custos de construção e manutenção, uma expansão dessa magnitude precisa considerar que, como demonstra a socióloga Camila Nunes Dias no livro “PCC: hegemonia nas prisões e monopólio da violência” (2013), as prisões brasileiras também funcionam como espaços de articulação, fortalecimento e reprodução de organizações criminosas. A expansão do encarceramento, sem transformações nas condições de custódia e nas políticas penais, pode aprofundar justamente os problemas que pretende solucionar. A presença de uma bancada parlamentar expressiva alinhada a propostas de endurecimento penal indica que, mesmo derrotada nas urnas para a Presidência, essa agenda continuará em disputa no Congresso.
É nesse cenário que deve ser compreendida a aprovação da chamada PEC da Segurança Pública, uma das principais apostas anunciadas pelo governo Lula 4, aprovada pelo Senado em 3 de novembro, que, entre as medidas, prevê a criação do Ministério da Segurança Pública. A aprovação da proposta, que segue para promulgação, introduz mudanças importantes na organização institucional do setor, mas também incorpora medidas de endurecimento penal que recolocam em debate os caminhos escolhidos para enfrentar a violência no país.
Entre as principais alterações, a PEC incorpora à Constituição o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), instituído em 2018 pela Lei nº 13.675. O sistema foi criado para promover a integração entre os órgãos de segurança pública da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, por meio do compartilhamento de informações, do planejamento conjunto e da realização de operações coordenadas. Com a aprovação da PEC, a União passa a ter suas atribuições ampliadas na definição das diretrizes nacionais de segurança pública, além da previsão de novos mecanismos de financiamento para o setor. A proposta também amplia competências da Polícia Federal, estende atribuições da Polícia Rodoviária Federal e prevê a possibilidade de criação de polícias municipais de natureza civil. Nesse sentido, o fortalecimento da coordenação federal pode representar um avanço importante.
Entretanto, é necessário distinguir o fortalecimento da capacidade operacional do Estado da condição de atuação técnica e eficiente das forças policiais na prestação de segurança como serviço público. A integração das forças policiais não assegura, automaticamente, maior controle sobre suas práticas, assim como a ampliação dos recursos disponíveis não significa necessariamente maior proteção aos direitos da população. A questão fundamental é saber quais objetivos orientarão essa estrutura, quais mecanismos limitarão o exercício da força e quais instrumentos permitirão responsabilizar agentes públicos por práticas ilegais. Sem essas garantias, uma reforma institucional pode ampliar a capacidade de intervenção do Estado sem modificar os padrões autoritários que historicamente orientam sua atuação sobre determinados grupos sociais.
Essa contradição também aparece na criação do Sistema de Políticas Penais, prevista na PEC, ampliando a coordenação entre os entes federativos na formulação e implementação das políticas voltadas ao sistema prisional. A mudança pode favorecer a definição de diretrizes nacionais, a articulação entre as administrações penitenciárias e a distribuição de recursos para o setor. Contudo, essa iniciativa ocorre em um contexto no qual o sistema prisional brasileiro permanece marcado pela superlotação, pelas condições degradantes de cumprimento das penas e pela atuação de organizações criminosas no interior das prisões. Além disso, a própria proposta incorpora medidas de endurecimento penal, como as restrições à progressão de regime e à concessão de liberdade provisória para pessoas identificadas como integrantes de organizações criminosas.
A expansão do punitivismo, entretanto, pode produzir efeitos contrários aos objetivos que pretende alcançar. A experiência brasileira demonstra que o encarceramento em massa não impediu a expansão das organizações criminosas, tampouco ofereceu respostas efetivas aos problemas estruturais da segurança pública. Ao contrário, as próprias prisões se tornaram nos últimos anos o território de reprodução desses grupos criminais, indicando os limites de uma política de segurança pública centrada no encarceramento.
O desafio, portanto, não se restringe ao aprimoramento da gestão penitenciária, mas exige uma mudança na orientação das políticas de segurança pública, com a redução da centralidade do encarceramento, o fortalecimento dos mecanismos de prevenção e combate à tortura e a implementação de políticas de educação, trabalho e qualificação profissional para as pessoas privadas de liberdade. Exige, ainda, a criação de condições efetivas para a saída do sistema prisional, por meio de políticas que assegurem o acesso a direitos e a reintegração social das pessoas egressas.
A possível criação de um Ministério da Segurança Pública autônomo deve ser analisada à luz dessas mesmas preocupações. A iniciativa retoma a experiência de 2018, quando Michel Temer criou uma pasta específica para a área, que teve curta duração e foi reintegrada ao Ministério da Justiça em 2019, dando origem à atual estrutura do Ministério da Justiça e Segurança Pública. Um ministério próprio pode conferir prioridade política à segurança, mas precisará de orçamento, atribuições claras, participação social e articulação com as políticas de justiça, Direitos Humanos, educação, saúde e assistência social. Seu desempenho deverá ser avaliado pela proteção oferecida à população, pela redução da violência e pelo controle democrático das instituições.
É preciso ponderar que, mudanças na estrutura administrativa não garantem, por si mesmas, continuidade ou efetividade das políticas. Os rumos da política de segurança pública não dependem apenas de mudanças institucionais, mas também das escolhas políticas que orientam a atuação do governo. Nesse sentido, a discussão sobre a redução da maioridade penal expôs as contradições que atravessam o campo governista. Durante a tramitação da PEC da Segurança Pública, o líder do PT no Senado, Camilo Santana, apresentou uma emenda que previa a redução da maioridade penal para 16 anos nos casos de crimes hediondos, enquanto a oposição defendia sua redução para 14 anos em determinadas circunstâncias.
Embora as duas propostas tenham sido retiradas do texto aprovado, o debate permanece aberto, uma vez que deverão tramitar separadamente no Congresso. O episódio revela como as demandas por endurecimento penal encontram espaço também entre setores progressistas, historicamente comprometidos com a defesa dos Direitos Humanos e das garantias fundamentais.
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No artigo “Insegurança versus direitos humanos: entre a lei e a ordem” (1999), o sociólogo Sérgio Adorno já chamava a atenção, no final dos anos 1990, para o peso dos interesses corporativos nas reformas do sistema de justiça criminal e para a presença, na Câmara e no Senado, de forças favoráveis ao maior rigor punitivo e à ampliação da liberdade de ação das polícias. O governo também define os termos dessa disputa, pelas propostas que apresenta, pelas concessões que aceita e pelas posições que decide enfrentar. O episódio da maioridade penal mostra que a disputa sobre os limites do poder punitivo atravessa o próprio campo governista.
A aprovação da PEC da Segurança Pública e a possível criação de um Ministério da Segurança Pública autônomo representam não apenas uma oportunidade de reformulação das políticas para o setor, mas também um importante desafio político para o governo Lula 4. Não se trata apenas de promover a integração das instituições, mas de enfrentar as condições históricas e sociais que sustentam a reprodução da violência e a permanência das práticas autoritárias no interior da democracia.
Isso significa colocar no centro da política de segurança pública a redução da letalidade policial, o enfrentamento ao racismo institucional, a prevenção da tortura e a contenção do encarceramento em massa e a defesa dos direitos de crianças e adolescentes, incluindo a rejeição às propostas de redução da maioridade penal. Significa também priorizar a investigação de homicídios, do tráfico de armas, dos circuitos financeiros das organizações criminosas e de suas conexões com agentes públicos e estruturas políticas. A valorização dos profissionais da segurança deve combinar condições adequadas de trabalho, formação técnica e atenção à saúde mental com mecanismos efetivos de controle externo, transparência e responsabilização por abusos.
A questão ultrapassa a reorganização administrativa do setor. Da mesma maneira que a transição democrática não eliminou as práticas autoritárias das instituições de segurança pública, a potencialidade transformadora da PEC exigirá a construção de consensos mínimos sobre as formas mais eficientes de combater o crime, especialmente, as formas criminais que envolvem coação e restrição de direitos das pessoas em determinados territórios, com a retomada da soberania estatal na provisão de segurança desses espaços, na regulação de conflitos, na oferta de serviços essenciais e na garantia de estabilidade e previsibilidade social para esses segmentos da população
A segurança pública constitui, nesse sentido, um dos terrenos privilegiados para observar os limites e desafios da democratização. Enquanto a proteção da vida, a garantia de direitos e o reconhecimento da cidadania permanecerem distribuídos de maneira desigual, a democracia continuará convivendo com práticas que contradizem seus próprios princípios. A PEC pode reorganizar instituições, ampliar competências e criar novos instrumentos de coordenação através do Governo Federal, mas nenhuma reforma administrativa será suficiente se não vier acompanhada de transformações nas formas de exercício e controle do poder estatal.
O desafio do governo Lula 4 será demonstrar que é possível fortalecer a capacidade do Estado de enfrentar a criminalidade sem reproduzir as práticas autoritárias que historicamente marcaram sua atuação. Afinal, democratizar a segurança pública significa também democratizar as relações entre Estado e sociedade, fazendo com que a proteção dos direitos e da vida seja efetivamente universal.
Sobre os autores
Rosangela Teixeira Gonçalves realiza pós-doutorado no Departamento de Sociologia da Universidade de São Paulo, é pesquisadora do Núcleo de Estudos da Violência (NEV/USP), vinculado ao Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia (INCT) Autoritarismo e Democracia.
Gustavo Higa realiza pós-doutorado no Departamento de Sociologia da Universidade de São Paulo, é pesquisador do Núcleo de Estudos da Violência (NEV/USP), vinculado ao Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia (INCT) Autoritarismo e Democracia.
Camila Nunes Dias é docente na Universidade Federal do ABC (UFABC) e pesquisadora associada do Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo (NEV/USP).
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