Quinta, 17 de abril de 2014
Da PúblicaAgência de Reportagem e Jornalismo Investigativo
Bicho de sete cabeças
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Depois de dois meses de tentativas, governo não explica divergência nos
dados entre MEC e CGU sobre repasses da verba de educação nas
cidades-sede da Copa; entenda os limites da transparência
Em janeiro, a Pública fez uma reportagem baseada em dados incompletos sobre repasses federais à educação nas 12 cidades-sede da Copa do Mundo. Foi um erro, já admitido em um editorial na época.
Entre outras coisas, nosso infográfico comparava os valores dos
financiamentos a estádios aos repasses federais em educação para cada
cidade. Os valores tinham como base a Matriz de Responsabilidades do
Ministério do Esporte e o Portal da Transparência, mantido pela
Controladoria-Geral da União (CGU).
A reportagem foi prontamente rebatida pelo governo federal. Tanto o
Ministério da Educação (MEC) como a CGU soltaram notas contestando os
números. Ambos apontavam que o valor repassado era, na verdade, muito
maior. O MEC publicou uma nota afirmando que o governo federal havia destinado R$ 49,4 bilhões à educação nas cidades-sede da Copa somente em 2013.
Já a CGU dizia haver verbas destinadas a educação que estavam em outras rubricas
no Portal da Transparência e que deveriam ser levadas em conta – nossa
reportagem somou apenas as contabilizadas sob a rubrica “Educação”. Uma
verba importante, segundo a nota da CGU, seria, por exemplo, a do Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (Fundeb), que no site é tratada sob a rubrica
“Encargos Especiais”.
Feito o pedido de desculpas no nosso site, nossa reportagem decidiu
reparar o erro e esclarecer o valor real dos repasses federais para
educação. Só não imaginávamos o emaranhado de complicações que viria a
seguir.
Durante dois meses, nossos repórteres procuraram os dois órgãos
federais, estudaram a legislação e conversaram com especialistas para
chegar ao dado correto. Descobriram que não existe uma base de dados
única, nem uma norma nacional de como contabilizar os repasses de verbas
federais para educação. Os números, portanto, podem ser facilmente
manipulados de acordo com as conveniências políticas do momento.
Acompanhe a saga da Pública em busca dos dados e entenda esse bicho de sete cabeças.
Esconde-esconde
A primeira coisa que nossa equipe fez foi pedir ao MEC que enviasse
um detalhamento dos dados citados na nota, isto é, que abrisse os
números usados para chegar aos alegados R$ 49,4 bilhões em educação
destinados às cidades-sede em 2013. O pedido foi pelo telefone no dia 13
de janeiro. Parecia simples. Afinal, bastava mostrar a soma que o MEC
tinha feito para chegar ao valor publicado.
Nos dias que se seguiram, a reportagem ligou insistentemente para o
ministério sem conseguir falar com ninguém. No quarto dia de tentativas,
o MEC negou-se formalmente, por e-mail, a fornecer os dados completos:
“As informações disponíveis foram as já mencionadas na nota em questão”.
O Ministério da Educação afirmava categoricamente que só iria
disponibilizar os números fechados, sem que pudéssemos avaliar os
critérios adotados para fazer a conta. A reportagem ligou novamente para
a assessoria e ouviu que só poderiam fornecer os dados pedidos se a
“área técnica” consentisse em fazê-lo. Mas e se a área técnica se
recusasse a fornecer quaisquer dados, ficaríamos à mercê disso?
Veio ao nosso socorro a Lei de Acesso à Informação (12.527/2011) que
estabelece no seu artigo 5º que “é dever do Estado garantir o direito de
acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos
objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil
compreensão”. Fizemos então um pedido ao MEC, usando a lei. No final do
prazo de 20 dias, o MEC pediu mais dez de prorrogação. Mais uma vez, não
nos restou outro jeito a não ser esperar. Mesmo assim seguimos ligando
quase todos os dias para a assessoria, em busca das respostas.
No final de um mês, o MEC respondeu com um simples parágrafo – e
nenhum dado: “Em atenção ao questionamento, esclarecemos que os valores
mencionados referem-se aos seguintes recursos: Fundeb (complementação da
União); Cota-Parte da União para o Salário-Educação; Apoio à
Alimentação Escolar na Educação Básica; Livros e Materiais Didáticos e
Pedagógicos para a Educação Básica; Infraestrutura e Manutenção da
Educação Básica; Apoio ao Transporte Escolar na Educação Básica;
Funcionamento, Manutenção, Expansão e Reestruturação da Rede Federal de
Educação Profissional e Tecnológica; Funcionamento, Manutenção, Expansão
e Reestruturação das Universidades Federais; Funcionamento, Manutenção e
Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais”.
Não forneceu, portanto, os números que usou para chegar aos valores
totais de investimentos em educação, divulgados com alarde em janeiro.
Ao mesmo tempo em que tentávamos obter uma resposta do MEC, entramos
em contato com uma assessora de imprensa da CGU que prometeu dar a
resposta em cinco dias, na sexta-feira seguinte. Isso não foi cumprido.
Na segunda-feira, a assessora era outra. O esconde-esconde se repetia.
Ligamos, ligamos, ligamos. Finalmente, onze dias depois do primeiro
pedido, vieram algumas tabelas (baixe o material completo enviado pela
CGU, referente a 2010, 2011, 2012 e 2013). Elas mostram que os números são bastante discrepantes daqueles que o MEC considera como repasses federais para educação.
A CGU esclareceu que contabilizou apenas os valores repassados pelo
MEC às prefeituras das cidades-sede da Copa e entidades sem fins
lucrativos. “É importante observar que esses valores são diferentes
daqueles divulgados pelo MEC, por não incluírem as despesas executadas
diretamente pelo governo federal (que lá estão incluídas)”, escreveu a
assessoria por e-mail. Os dados também são diferentes daqueles que
qualquer cidadão acessa no Portal da Transparência (da própria CGU),
pois falam de valores empenhados.
Como assim?
O bê-á-bá
A educação é uma área especialmente difícil de monitorar, por se
tratar de uma responsabilidade compartilhada da União, estados e
municípios, cada qual com a sua participação (veja o que compete a quem
no infográfico no final desta matéria). No nível federal há uma série de
programas do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) que
podem ser contabilizados como gastos na área: Programa Nacional
Biblioteca na Escola (PNBE); Programa Nacional de Apoio ao Transporte
Escolar (PNATE); Programa Nacional de Tecnologia Educacional (ProInfo);
Programa Um Computador por Aluno (Prouca); dentre vários outros. Há
também repasses diretos que o MEC, via FNDE, disponibiliza para
secretarias municipais e estaduais para comprar materiais para creches e
escolas, adquirir livros didáticos ou custear reformas, por exemplo.
Existe ainda uma diferença entre os tipos de verba que constam dos
dados. Há, por exemplo, as verbas empenhadas e executadas. Imagine que o
governo federal tenha reservado no orçamento deste ano uma quantia para
a construção de 20 creches, solicitada pela cidade de São Paulo pelo
programa ProInfância. Essa verba é, então, empenhada. Ela fica
disponível o ano todo, mas só será paga, ou seja, executada, à medida
que o município fizer as creches. Se, por qualquer motivo, em vez de 20
forem erguidas apenas 12, São Paulo só receberá uma parte do total
comprometido. Isso significa que, em muitos casos, o valor executado é
menor do que o empenhado.
Assim, dependendo de quem estiver falando, pode ser mais interessante
usar o valor maior (empenhado) ou o menor (executado). “A apresentação
dos dados depende muito da metodologia que você usar. E essa metodologia
é política, claro”, explica Cleomar Manhas, assessora política do
Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), organização que acompanha
os gastos do orçamento público.
Definir o que é de fato dinheiro federal esbarra em outro problema.
Embora o Ministério da Educação tenha o costume de incluir repasses
constitucionais no total dos gastos (como fez no nosso caso), isso não
está certo, de acordo com os especialistas. “São recursos federais
apenas aqueles que, após serem arrecadados e repartidos pelas normas
constitucionais, ficam disponíveis para uso pelo Executivo federal. Não é
correto contabilizar como verbas federais para estados e municípios as
transferências constitucionais, porque esses recursos não pertencem à
União e devem ser transferidos aos demais entes. Da mesma forma, os 25%
do ICMS devidos aos municípios não são contabilizados como verbas
estaduais”, diz Luiz Araújo, especialista em políticas públicas em
educação, ex-presidente do Inep e presidente do PSOL.
Tanto é assim que os repasses constitucionais não entram na conta dos
18% da arrecadação de impostos que, por lei, o governo federal tem de
aplicar em educação. A União aplica seus recursos na manutenção de sua
própria rede escolar (universidades e institutos tecnológicos) e em
programas direcionados para as diversas etapas e modalidades da
educação. Parte do dinheiro vai para estados e municípios. Existem dois
tipos de transferências: diretas (para livros didáticos, alimentação
escolar, transporte escolar e outras, que não dependem de convênios) e
voluntárias (que dependem de convênios com outras entidades, como a
construção de creches).
Nesse cenário, diferentes critérios podem levar a números
completamente distintos em relação à distribuição de verbas para
educação. Os dados da nota de resposta do MEC para a Pública e as
tabelas obtidas por essa reportagem demonstram isso. Só em Cuiabá, por
exemplo, o valor que o MEC diz que o governo destinou à cidade é 86%
maior do que a tabela divulgada pela CGU. Sem os repasses
constitucionais, a diferença é maior ainda.
http://infogr.am/comparacao-entre-dados-do-mec-e-da-cgusem-repasses-constitucionais?src=web
Para o professor e também especialista em educação José Marcelino de
Rezende Pinto, da Universidade de São Paulo (USP), a falta de
transparência sobre gastos e verbas utilizadas é proposital, e ocorre
desde a década de 1980. “Há a obrigação de se aplicar um mínimo em
manutenção e desenvolvimento do ensino e existe uma má vontade quanto a
isso. Criou-se uma tradição, na prestação de contas, por parte da União,
de estados e de municípios, de procurar mascarar um pouco as despesas”,
afirma. Segundo ele, usar artifícios para inflar os números serve para
dificultar a fiscalização. Mesmo assim, relatórios dos Tribunais de
Contas costumam denunciar esse tipo de manobra. Por isso, detalhar para
onde vai a verba também é complicado. “Quanto mais você vai para o
município, mais difícil fica. Eu, por exemplo, tendo a trabalhar com
cenários nacionais”, diz.
Telefone sem fio
Dificuldade real, como descobrimos ao entrar em contato com as
secretarias de Educação dos 11 estados cujas capitais receberão a Copa,
mais o Distrito Federal. Pedimos para que informassem quanto da verba
federal destinada à educação, repassada pela União aos governos
estaduais e ao Distrito Federal, havia sido aplicada em educação básica
em cada município-sede (uma parte do dinheiro usado em cada cidade chega
por esse caminho).
Depois de dez dias de espera, nenhuma delas enviou os dados pedidos,
apenas justificativas – diferentes. Das 12 secretarias, cinco informaram
apenas o valor total dos repasses do governo federal ao governo
estadual ou distrital (Amazonas, Bahia, Distrito Federal, Paraná e
Pernambuco), sem especificar quanto chegou à cidade-sede. Três
secretarias – Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo – responderam
que, como a solicitação tratava de recursos federais, o mais correto
seria pedir os dados para o governo federal. “As assessorias de
comunicação dos órgãos responsáveis pela educação no âmbito federal têm a
real dimensão de tudo que é posto como investimento em educação e que
foi encaminhado aos estados e municípios”, afirmou, em nota enviada por
e-mail, a assessoria de imprensa da Secretaria de Educação de Minas
Gerais.
Segundo a Secretaria de Educação do Mato Grosso, a divisão do estado
em 12 regiões administrativas dificulta o levantamento do volume de
recursos federais para Cuiabá. “A identificação de todos os
investimentos com recursos federais na cidade depende de um minucioso
trabalho de levantamento de dados e informações, bem como da
consolidação e análise das mesmas. Desta forma precisamos, para garantir
tais informações de forma fidedigna, de um prazo razoável de três
meses”, explicou o órgão, por e-mail.
Procuramos, também, as secretarias da educação das cidades-sede da
Copa. Poucas responderam de acordo com o pedido, e os dados eram
absolutamente divergentes em relação aos declarados pelo governo
federal.
“Os dados são mal agregados, as rubricas não são claramente
apresentadas; os municípios não têm contas exclusivas para as diferentes
fontes de receita da educação”, analisa Daniel Cara, coordenador da
Campanha Nacional pelo Direito à Educação, uma rede de mais de 200
entidades que atua para garantir o direito a uma educação pública,
gratuita e de qualidade para todos no Brasil. “Não dá pra colocar mais
recursos na área sem analisar criteriosamente a maneira como o gasto
está sendo feito hoje. Eventualmente, várias redes públicas brasileiras
teriam condição de pagar melhor os seus professores, mas como não tem
essa transparência, a gente não consegue dimensionar o que tem sido
feito em relação ao que poderia ser feito. Então a gente não consegue
planejar o futuro.”
Quebra-cabeça
Para além da discrepância e resistência das assessorias em passar
informações públicas, existem as bases de dados disponibilizadas na
internet, como prevê a Lei de Acesso no artigo terceiro: “divulgação de
informações de interesse público, independentemente de solicitações”. Em
tese, todas as informações sobre as despesas e repasses do governo
federal estão disponíveis para consulta na internet.
Mas não é bem assim que funciona. Os dados muitas vezes aparecem em
estado bruto, em uma linguagem técnica acessível somente para quem
conhece a fundo o orçamento federal. Outras vezes, é preciso saber
exatamente onde procurá-los. Mais complicado ainda é encontrar
informações abrangentes e detalhadas, como repasses por cidade e por
programa. Assim, se você quiser descobrir quanto o governo federal gasta
em educação na sua cidade, o máximo que terá como resposta são dados
incompletos ou difíceis de entender.
O Portal da Transparência deveria ser a página mais amigável e
simples de usar. Afinal, seu objetivo principal é permitir que qualquer
cidadão acompanhe e fiscalize as verbas federais repassadas a estados e
municípios, como previsto na Lei de Acesso. Com as ferramentas
disponíveis no site, é fácil fazer uma busca para descobrir as
transferências de recursos para um estado ou cidade. Mas os resultados
surgem discriminados de forma técnica, em uma tabela que inclui Função
(a área orçamentária), Ação governamental (o nome do programa),
Linguagem cidadã (nome amigável de uma iniciativa) e Total no ano (o
quanto foi o gasto). A disposição das informações segue a lógica dos
técnicos do orçamento, não a de torná-las mais acessíveis para o
público.
Falta também uma preocupação em centralizar os gastos por tema.
Assim, alguém poderia ver apenas quais foram as quantias destinadas para
educação ou saúde, sem precisar navegar por todos os dados ou se
preocupar com rubricas diferentes para gastos em uma mesma área – o que
acontece, por exemplo, com o Fundeb, que está fora da rubrica
“Educação”.
Informações um pouco mais detalhadas sobre repasses constitucionais e programas federais podem ser obtidas pelo site do FNDE, que traz links para páginas como a do Tesouro Nacional.
Ali estão as transferências constitucionais para estados e municípios
(ou seja, aquelas que são obrigatórias e previstas na constituição, não
fruto de decisão de cada governo). Há outras bases de consulta na
página, mas elas são voltadas para especialistas e gestores
governamentais – e inacessíveis para o público.
Para Cleomar Manhas, do Inesc, a uniformização dos dados é essencial
para a transparência pública. “As plataformas teriam que usar os mesmos
critérios e disponibilizar as metodologias. Isso teria que ser
acessível, transformado numa planilha manipulável. E aí você deixa claro
nessas planilhas o que são gastos obrigatórios, repasses fundo a fundo.
Se você deixa essa metodologia clara, fica fácil para quem vai
acompanhar, fazer o controle social e entender quais são as suas opções,
seus critérios”, afirma Cleomar.
Mesmo iniciativas alternativas criadas para facilitar o
acompanhamento dos repasses do governo federal são de difícil acesso
para quem não tem experiência com dados orçamentários. A mais conhecida
delas é o Siga Brasil, um sistema do Senado que congrega pelo menos oito
bases de dados constantemente atualizadas pelo governo. Informações
orçamentárias e administrativas de cada ministério e empresa estatal
estão disponíveis para consulta. A ferramenta é usada por assessores
técnicos de políticos e, desde 2004, está disponível também para toda a
população.
O Siga permite que você consulte as planilhas existentes, cruze
dados, crie novas tabelas, gráficos, classificações e ainda torne a
estética desse material mais atraente. As planilhas podem ser exportadas
ou salvas no próprio sistema, usando um login de “usuário
especialista”. Mas, no caso da nossa repórter, levou 6 dias para a
Subsecretaria de Apoio Técnico do Senado mandar o login por e-mail. E
esse não foi nem de longe o maior desafio que ela encarou.
Nossa repórter enfrenta o bicho-papão do Siga (por Giulia Afiune)
Entrei no Siga Brasil esperançosa de conseguir os dados exatos sobre verbas para educação. Mas a expectativa foi frustrada assim que a página carregou. À esquerda, uma longa lista de pastinhas com nomes indecifráveis como “PPA” e “Orçamento Fiscal e Seguridade – Execução”. Desconfiando da minha capacidade cognitiva, me perguntei: “Por onde começar?”
O próprio site oferece uma apostila de 112 páginas que ensina o passo a passo para mexer na ferramenta. Topei o desafio. Apesar de a apostila indicar o uso do Internet Explorer, o sistema funciona também no Firefox. Mas às vezes é preciso correr para fazer as consultas: a qualquer momento o sistema pode travar e é preciso começar tudo de novo.
Quando tentei descobrir quanto o Ministério da Educação repassa para cada cidade-sede da Copa, encontrei um documento confuso, com informações sem classificação clara, discriminando apenas os repasses gerais para prefeituras, programas de universidades federais e escolas municipais específicas. Não era possível saber que critério foi utilizado para agrupar esses dados, nem se eles correspondiam a todos os recursos enviados pelo MEC. Quando fui tentar fazer a pesquisa de novo: erro na página.
A apostila esclarece que você precisa saber e-x-a-t-a-m-e-n-t-e o que está procurando. Para encontrar e interpretar os dados é preciso entender como funciona o orçamento, quais são os programas existentes dentro de cada área e qual é a terminologia correspondente usada pelo Siga. Nada perto da “linguagem de fácil compreensão” garantida pela lei.
O site do Senado ainda tenta ajudar, disponibilizando uma seção de vídeos que explicam didaticamente como funciona o orçamento, e o do Inesc traz até um joguinho interativo. Mas nada disso é suficiente para facilitar o uso do Siga – que, no entanto, segue afirmando na sua apostila que o sistema “promoveu a transparência orçamentária e o controle social dos gastos públicos”.
Especialistas ouvidos pela Pública consideram urgente uma maior
transparência nas contas da educação. Para Daniel Cara, sem saber os
valores reais dos gastos é impossível melhorar a educação. Ou seja, a
falta de transparência leva a um debate no escuro e revela a falta de
compromisso com o que é público. “As prefeituras deveriam respeitar um
formato unificado de termos e critérios. Separar: a conta do Fundeb, uma
conta para os 5% que não são aplicados no Fundeb, uma conta para o
resultado da aplicação financeira do Fundeb e uma conta para o
Salário-Educação. Tornar públicos, em planilhas de Excel, o saldo, a
movimentação dessas contas”, diz.
Moral da história
A Pública fez um guia básico sobre os repasses federais na educação. O
infográfico foi produzido com a ajuda de Salomão Ximenes, da ONG Ação
Educativa, de Daniel Cara, da Campanha Nacional pelo Direito à Educação,
e de José Marcelino de Rezende Pinto, da USP; também teve como fonte o
livro Bicho de Sete Cabeças, de Madza Ednir e Marcos Bassi, lançado pela Ação Educativa em 2009. Navegue, explore e compartilhe!
